Další díl z dvanáctidílné série pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) se zaměřuje na legislativní zabezpečení a fungování SZP. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu. Jeho podstatnou část přináší na svých stránkách i týdeník Zemědělec.

V minulých osmi dílech našeho pořadu jsme si prošli vývoj SZP od jejích počátků do současnosti. Zmínili jsme sérii reforem, které byly realizovány v průběhu času, a je tedy zřejmé, že pokud takové změny měly být akceptovány všemi členskými státy, musely být určitým způsobem uzákoněny. Na jakém základě jsou pravidla pro SZP převáděna do praxe?

Na počátku našich pořadů jsme zmiňovali vznik společenství, jakými bylo Evropské společenství uhlí a oceli a později Evropské hospodářské společenství, kdy se státy domlouvaly na integraci a řízení určitých oblastí, včetně zmiňovaného zemědělství. Pokud se již tehdy zakládající státy dohodly na tom, že budou postupovat společně a společně řídit příslušné oblasti, musely rovněž akceptovat společná pravidla. A to dalo základ tomu, čemu dnes říkáme právo Evropské unie.

Spolufinancováno z prostředků Evropské unie

Vyjádřené názory a stanoviska jsou však názory a stanovisky autorů a nemusí nutně odrážet názory a stanoviska Evropské unie. Evropská unie ani orgán poskytující podporu za ně nenesou odpovědnost.

Myslím, že většinou máme povědomí o tom, že právní normy vznikají v národních parlamentech. Jak tedy rozumět právu Evropské unie v koexistenci s národními systémy práva. Jak dva právní systémy mohou působit v jedné zemi?

Může se to zdát trochu matoucí, ale opravdu vedle sebe existují národní právní systémy, které si vytváří každý členský stát, a pak právo evropské. Tyto systémy tady fungují společně a spíše, než by si konkurovaly, tak se doplňují. Ovšem pokud by došlo ke kolizi práva národního a práva EU, má evropské právo přednost před právem vnitrostátním. Právo EU totiž musí být aplikováno jednotně ve všech členských státech.

Je možné tuto skutečnost blíže objasnit?

Musíme si uvědomit, že Evropská unie je stále svazkem nezávislých států. A právo Evropské unie je realizováno v oblastech, na nichž se státy dohodly, že budou řízeny společně. Vzniklo tedy částečným a dobrovolným přenosem pravomocí v určitých oblastech na úroveň EU. Rozhoduje se tedy na evropské úrovni, ale ne o všem. Takže pokud bych to velmi zjednodušil, určité oblasti se řeší podle evropského práva, v jiných oblastech je aplikováno národní právo. Ale ono je to ve skutečnosti složitější.

A dá se ve stručnosti shrnout, v čem je to složitější?

Pokusím se to vysvětlit. Zmínil jsem, že evropské právo vzniklo přenosem pravomocí na evropskou úroveň. Ne ale všech a ne úplně. Míra přesunu mohla být rozdílná. Pravomoci EU ve výkonu jednotlivých politik se proto dají rozdělit do několika kategorií. Některé oblasti spadají do výlučné pravomoci, kdy instituce EU přijímají a určují pravidla a členské státy mohou do těchto oblastí zasahovat pouze minimálně, tedy do té doby, než legislativa vznikne. Do výlučných pravomocí spadá například společná obchodní politika vůči třetím zemím, celní unie, nebo měnová politika pro země eurozóny. Pro zajímavost, řadí se tam také zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné politiky rybolovu.

Pak to jsou sdílené pravomoci, kde mohou členské státy vydávat svoji legislativu za předpokladu, že již tak neučinila unie. Do této oblasti kromě dalších spadá právě zemědělství a rybolov. Takže zde se uplatňuje jak evropské právo, tak právo národní. To v konečném důsledku znamená, že pravidla zemědělské politiky nemusí být ve všech státech naprosto identická.

Poslední jsou podpůrné neboli doplňující pravomoci. V těchto oblastech se aktivita EU omezuje pouze na určitou formu podpory nebo koordinace. Čili tyto oblasti si řídí státy samy, jedná se o oblasti průmyslu, kultury, cestovního ruchu, nebo všeobecného, odborného vzdělávání.

V kompetenci členských států pak zůstávají oblasti jako například vnitřní organizace států, národní identita, organizace ozbrojených sil, veřejná správa, lékařská péče a podobně. Do těchto oblastí evropská úroveň nijak nezasahuje.

Jak tedy evropské právo konkrétně vypadá?

Právo Evropské unie se skládá ze dvou hlavních částí. Je to právo primární a právo sekundární. Primární právo představují smlouvy, na nichž je evropský integrační proces založen. Zmiňovali jsme zde například Římské smlouvy zakládající Evropské hospodářské společenství a Euratom, patří sem i další smlouvy, které je doplňují a modifikují. Z nich můžeme připomenout například Maastrichtskou smlouvu, na jejímž základě byla založena dnešní Evropská unie, nebo Lisabonskou smlouvu, podle níž se Evropská unie řídí v současnosti. Tedy toto právo řeší, jak má EU fungovat, vymezuje kompetence mezi členskými státy a evropskou úrovní, jaké má unie instituce, jaké tam bude zastoupení jednotlivých států a podobně. Je to o tom fungování. No a potom zde máme sekundární právo, které již konkrétně řeší jednotlivé společně řízené oblasti, jako je například společná zemědělská politika.

Když jsme zmiňovali, že pro zemědělství je uplatňováno jak evropské, tak i národní právo, co rozhoduje o tom, který právní systém má být v konkrétních případech uplatněn?

Zřejmě tušíme, že právo EU se bude týkat takových záležitostí, které jsou jednotně uplatňovány v celé Evropské unii. Tam, kde je nutná určitá flexibilita, vstupuje do hry národní legislativa. V zemědělství se z různých právních forem sekundárního práva uplatňují nejčastěji nařízení a směrnice. Ty spolu s rozhodnutími patří mezi závazné akty.

Ano, evropská nařízení, evropské směrnice, to jsou pojmy, které často slýcháme. Jaký je mezi nimi rozdíl?

Jak nařízení, tak směrnice mají všeobecnou platnost, tudíž jsou určeny pro všechny státy EU a jsou pro ně i závazné. Pokud jde o nařízení, tak ta členské státy přijímají jako hotovou věc, která byla přijata na úrovni EU. Nepřijímají již žádná další opatření na národní úrovni, ani do nich nemohou po schválení zasahovat. V zemědělství se nejčastěji setkáváme s nařízeními a směrnicemi. Například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení předchozího nařízení (EU) č. 1306/2013. Jak vidíme, toto nařízení například řeší financování SZP z evropského rozpočtu. Je tedy zřejmé, že pravidla pro financování musí být dohodnuta předem a není možné, aby do nich členské státy následně prováděly individuální zásahy.

Směrnice naproti tomu zavazuje členské státy, pokud jde o cíl, jehož má být dosaženo, ale ponechává na nich výběr forem a prostředků k jeho dosažení. Na rozdíl od nařízení musí být tedy směrnice do práva příslušného členského státu implementována. Opět uvedu příklad, a to směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/128/ES ze dne 21. října 2009, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství za účelem dosažení udržitelného používání pesticidů. Tato směrnice například zavádí rámec pro ochranu zdraví lidí, zvířat a životního prostředí před negativními účinky pesticidů a každý členský stát musí přijmout právní a administrativní opatření k dosažení jejích cílů. Takže cíl je dán pro všechny členské státy, nicméně cesta, jak jej dosáhnout, se může lišit.

Pojďme si tedy uvést na nějakém konkrétním příkladu, jak se evropská a národní legislativa doplňuje.

V minulém díle jsme zmiňovali tzv. ekoschémata. Ta jsou dána nařízením 2021/2115 o strategických plánech SZP. Toto nařízení stanoví, že členské státy musí zahrnout ekoschémata do svých strategických plánů SZP a musí na ně vyčlenit určitou část přímých plateb. To je tedy dáno úrovní EU. Konkrétní podoba ekoschémat uplatňovaných v České republice je potom definována ve Strategickém plánu České republiky 2023–2027 a jejich realizace se řídí již nařízením vlády 83/2023 o stanovení podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům. To je již na národní úrovni a detailně upravuje jednotlivé typy eko­schémat, tedy závazná pravidla pro zemědělce (například požadavky na diverzifikaci plodin, ochranné pásy, krajinotvorné prvky, hospodaření s dusíkem a podobně. Zde tedy vidíme kombinaci, řekněme, jakéhosi „tvrdého“ práva EU a národní flexibility.

Takže pokud bychom to shrnuli, zemědělec v České republice a například ve Francii podléhá stejnému nařízení EU, ale plní odlišné podmínky ekoschémat.

Ano, je to tak, a to ilustruje, že společná zemědělská politika neznamená, že by zemědělci v Evropské unii hospodařili za naprosto identických podmínek.*

Zuzana Fialová