Sobota 28. březen 2026svátek má Soňa
Spolufinancováno z prostředků Evropské unie
Vyjádřené názory a stanoviska jsou však názory a stanovisky autorů a nemusí nutně odrážet názory a stanoviska Evropské unie. Evropská unie ani orgán poskytující podporu za ně nenesou odpovědnost.
Jaká je historie EU a společné zemědělské politiky? Proč vznikla, kdo ji založil, jak a proč se měnily její politiky? Na to si klade za cíl odpovědět pořad, jehož první část můžete zhléhnout. Chystáme pro vás dvanáct dílů během příštích dvanácti měsíců.
Země Evropské unie (EU) dokázaly po druhé světové válce nejen žít 80 let v míru, ale také stát se jedním z nejvíce prosperujících míst na zemi a zajistit svým občanům jeden z nejvyšších životních standardů, které mají lidé na naší planetě, a to ve svobodném a demokratickém světě. A právě historii EU a společné zemědělské politiky (SZP) přiblíží série pořadů TV Zemědělec a podcastu Zemědělec, jejímž cílem je zvýšit povědomí o těchto oblastech jak mezi zemědělci, tak mezi studenty zemědělských škol i běžnými občany. Toto téma přiblížil vědecký pracovník a pedagog České zemědělské univerzity Karel Tomšík.
Společná zemědělská politika se bytostně dotýká všech zemědělců v EU, včetně těch z České republiky. Je předmětem mnoha politických debat a občas budí i emoce. Proč tedy vznikly první evropské instituce a SZP?
Abychom pochopili, proč SZP i EU vznikla, přičemž SZP je jednou z důležitých politik Evropské unie, je nutné podívat se do počátků, kdy vznikly podmínky pro SZP, což bylo období po druhé světové válce. Proč období po druhé světové válce? Evropa v té době nebyla soběstačná v produkci potravin. Není asi nutné připomínat, v jakém stavu bylo evropské hospodářství i zemědělství, které bylo relativně zaostalé a dalo by se říci, že hrozilo vypuknutí potravinové krize. V Evropě byl absolutní nedostatek potravin. Proto se v poválečném období začaly objevovat různé názory na to, jakým způsobem pomoci zemědělství a jestli by nebylo možné ho podpořit nějakým společným postupem. Tato problematika se řešila například na půdě tehdy nové Rady Evropy, která byla založena po druhé světové válce. Koncem 40. let pak vznikla Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci, ta později vyústila v dnešní OECD. Problém, který chtěly státy společně řešit, se týkal dvou oblastí, jednak snahy, aby na evropském trhu bylo dostatečné množství potravin pro spotřebitele, jednak zajištění adekvátních příjmů evropských zemědělců.
Vracíme se tedy do období, kdy Evropa byla ještě rozbombardovaná, kdy zažila nejhorší válečný konflikt v lidských dějinách. A možná už jenom naši starší rodiče, nebo dědové a babičky pamatují, že existovaly přídělové systémy potravin a potravinové lístky. Situace v poválečném období byla tak přirozeně nakloněná k nějakému společnému postupu jednotlivých států a také k zavádění nadnárodních institucí a nadnárodního řízení. Je to tak?
Ano, ale nebylo to zase tak jednoduché. Samozřejmě na jednu stranu si politici a představitelé států uvědomovali, že určitý společný postup může být efektivní a bylo by tak možné snáze řešit stávající problémy. Na druhou stranu pro jednotlivé státy nebylo moc přijatelné zbavovat se znovunabyté suverenity po druhé světové válce. To byl také důležitý aspekt, který zde hrál svoji roli. Významným mezníkem v tomto směru byl podpis takzvané Pařížské dohody v roce 1951, kdy se představitelé šesti států dohodli na vytvoření takzvaného Evropského společenství uhlí a oceli. Těchto šest západoevropských států bylo Německo (tehdy Německá spolková republika), Francie, Itálie a tři státy Beneluxu, tedy Belgie, Nizozemsko a Lucembursko. Důležité je podtrhnout, že Evropské společenství uhlí a oceli, jak už ze samotného názvu vyplývá, nebylo primárně orientováno na zemědělství. Hlavní orientace byla na průmysl uhlí a oceli, což znamenalo orientovat se na takové sektory, které pomohou ekonomické obnově Evropy. Minimálně signatářské státy tímto způsobem demonstrovaly, že je možný nějaký společný postup a že státy jej chtějí realizovat. Možná se přitom moc neví o tom, že Evropské společenství uhlí a oceli už mělo vlastní vlajku, která dnes není moc často vidět – bylo to šest žlutých hvězd na modrém a černém poli.
Jsem rád, že jsme mohli připomenout tuto první společnou evropskou vlajku, tedy Evropského společenství uhlí a oceli. Mohli bychom si připomenout i osobnost nebo osobnosti, které se vážou k tomuto zakládajícímu období?
Rozhodně ano. Pokud mluvíme o Evropském společenství uhlí a oceli – a tady jenom připomenu, že v řadě brožurek, které objasňují historii EU, je toto společenství někdy považováno za základní kámen, základní milník, z něhož později vykrystalizovala EU. Co se týká osobností, je nutné říci, že to byla iniciativa Francie, kde bych zmínil tehdejšího ministra zahraničí Roberta Schumana. Nebyl to ten pianista, i když jméno bylo stejné. Robert Schuman přednesl návrh na vytvoření Společenství uhlí a oceli, který prvně nabídl německému kancléři Konradu Adenauerovi. Robert Schuman ovšem nebyl autorem tohoto plánu. Ten plán vymyslel Jean Monnet, který v té době byl šéfem plánovacího úřadu ve Francii, ale nebyl to politik. Takže neměl možnost to prosadit politicky na těch nejvyšších místech. To však mohl udělat Robert Schuman. Jakmile Robert Schuman obdržel kladnou odpověď od Konrada Adenauera, veřejně podal tento návrh ostatním státům. Jak jsem již zmiňoval, další země, jako byly Itálie a tři státy Beneluxu, se připojily.
Lze tedy konstatovat, že evropský integrační proces ve své první fázi se zaměřil primárně na průmysl a samozřejmě, že šlo nejvíce o obnovení válkou zničeného hospodářství. Bylo zemědělství již v této době nějakou prioritou nebo tématem pro společný postup?
Ano, určitě, zemědělství bylo i v této době prioritou. Zmínil jsem, že nedostatek potravin byl skutečně celoevropským problémem, a proto i samotná problematika zemědělství se stávala důležitým politickým cílem. Jenom pro srovnání, přibližně v polovině 50. let minulého století pracovalo v šesti zemích, které byly sdruženy právě v tomto Evropském společenství uhlí a oceli, zhruba 17,5 milionu zemědělců. Ti obhospodařovali asi 65 milionů hektarů a jejich produkce ovšem nebyla schopná uživit 150 milionů obyvatel těchto zemí. Když to porovnáme například se Spojenými státy americkými, tak ty ve stejné době měly asi čtyři miliony zemědělců, kteří obhospodařovali přibližně 400 milionů hektarů a dokázali uživit v té době asi 200 milionů obyvatel, které měly USA v 50. letech. Ovšem i přes slabou výkonnost evropského zemědělství bylo toto odvětví opravdu velmi důležité i pro politiky. Když se vrátíme do 50. let minulého století, například v Itálii přibližně 40 % ze všech činných pracovníků pracovalo jenom v zemědělství, ve Francii to byla pořád téměř jedna třetina. To znamená poměrně velké počty. Pokud se dnešní optikou podíváme, jak se zemědělství podílelo na hrubém domácím produktu, tak i to byla poměrně vysoká čísla. Ve zmíněných šesti zemích to bylo od osmi procent v Belgii až po více než 20 procent v Itálii. Takže 20 procent hrubého domácího produktu tvořilo zemědělství. Srovnáme-li si to s dneškem, zemědělství nebylo bezvýznamné. A když jsem tady hovořil o tom, kolik pracovníků bylo činných v zemědělství, je nutné si uvědomit, že zemědělci rozhodně nebyli pro politiky bezvýznamnou veličinou.
To bychom mohli připomenout období předválečného Československa v době první republiky, kdy Agrární strana s nějakými 30 procenty voličské základny hrála velmi důležitou roli na politické scéně Československa. Pokud to tedy shrneme, zemědělství hrálo už z podstaty producenta potravin významnou roli ve státech západní Evropy a jejich ekonomik, ale nebylo schopné vyprodukovat proti zmíněným Spojeným státům americkým dostatečné množství potravin, což ovlivňovalo domácí i zahraniční obchod. Jak se potom politiky vyvíjely dále?
Zmínil jste agrární zahraniční obchod, u toho bych se trošku zastavil. To bylo také velmi důležité. Evropa v té době nebyla soběstačná ve výrobě potravin a musela je dovážet. Prakticky jedinou zemí, která měla kladnou bilanci v agrárním zahraničním obchodu, bylo Nizozemsko. Dokonce i takové státy jako Francie v 50. letech po určitou dobu více potravin dovážely, než vyvážely. Většina těchto států byla netto dovozci. To zvyšovalo i zadlužení těchto států. Jestliže si uvědomíme, že v poválečném období byl prakticky jedinou cennou měnou americký dolar, pro státy nebylo proto moc výhodné pouze nakupovat a mít záporné obchodní bilance.
Takže to byl další motiv k tomu, aby zemědělské politiky dělaly něco pro zvýšení zemědělské produkce ve svých zemích. Kdy se tedy podařilo dojednat nějaká první společná pravidla a první společný postup?
Tak to se posuneme o několik let dále. Těch šest zemí, které založily Evropské společenství pro uhlí a ocel pochopitelně dále velmi intenzivně komunikovalo na dalším postupu. V roce 1955 na konferenci v italské Messině se šestice těchto států dohodla na dalším pokroku v integraci a na tom, že by mohl vzniknout nějaký společný trh. Šlo vlastně o takovou dohodu, kdy je umožněn volný pohyb veškerého zboží, neuplatňují se cla nebo dovozní kvóty a podobně. Obchoduje se jakoby v rámci jednoho trhu. Ale společný trh také zavádí volný pohyb pro ostatní výrobní faktory, což představuje volný pohyb zejména pro pracovní sílu a pro kapitál. To byl důležitý cíl, na němž se dohodla tato šestice států. A zemědělství bylo identifikováno jako klíčová oblast. To znamenalo, že společný trh se bude týkat i oblasti zemědělství.
Pokud se podíváme na dnešní dobu, vidíme, že mnohdy státy Evropské unie hledají velmi obtížně nějakou shodu týkající se společné zemědělské politiky. Podotkl bych, že i jenom v jednom státě, v České republice, se poměrně složitě hledá shoda, týkající se jak SZP, tak národní politiky. Lze tedy říct, že v poválečném období byly zájmy jednotlivých zemí poměrně podobné a šlo všechno hladce?
Zase tak jednoduché to nebylo. Státy měly pochopitelně rozdílné zájmy, a tudíž i rozdílná očekávání od toho, co by společná zemědělská politika měla přinést. Například Francie, zemědělsky orientovaný stát, si hodně slibovala právě od určitých garancí. To znamená stanovení nějakých minimálních výkupních cen pro zemědělské produkty tak, aby, jak jsem již uvedl, byly zabezpečeny adekvátní příjmy zemědělců. Důležité bylo také ochránit evropské zemědělce před nějakými levnými dovozy ze třetích zemí. To byl zájem Francie. Na druhou stranu Německo, které bylo velkým dovozcem potravin, potřebovalo levné potraviny. Čili pro Německo nebylo úplně ideální, aby se postavila nějaká bariéra, která by bránila dovozu relativně levných potravin. A obyvatelé Německa měli v živé paměti to, co představoval nedostatek potravin. Situace tady byla poněkud jiná. Itálie zase očekávala, že zemědělská politika podpoří hlavně chudý jih, což byly zejména zemědělské oblasti. Takže i tady je vidět, že zájmy jednotlivých států už v prvopočátcích nebyly úplně stejné. Nicméně důležité je podotknout, že státy skutečně stály o to se nějakým způsobem dohodnout a vytvořit společný postup.
Již od samého začátku bylo nutné a bylo politickým uměním hledat a nalézat kompromisy. Kdy tedy došlo k oficiálnímu stvrzení nějakého společného postupu?
Oficiální stvrzení se objevilo se v jedné z takzvaných Římských smluv. Já jsem tady zmínil Pařížskou smlouvu, která založila to Evropské společenství uhlí a oceli. V roce 1957 se tato šestice států dohodla na dalším e pokroku v integraci a došlo k založení dalších dvou společenství. Prvním a pro zemědělství mnohem důležitějším bylo takzvané Evropské hospodářské společenství. Vedle toho ještě vzniklo takzvané Evropské společenství pro atomovou energii, někdy též nazývané jako Euratom, protože v 50. letech se předpokládalo, že jaderná energetika bude skutečně energetikou budoucnosti. Takže proto ten akcent právě na tuto oblast. Nicméně vraťme se k Římské smlouvě, která založila Evropské hospodářské společenství, protože tam byl již explicitně zmíněn vznik společné zemědělské politiky. Bylo to ve smlouvě, která je i v dnešní době součástí takzvaného primárního práva Evropské unie.
Vznik a počátky společné zemědělské politiky (SZP) byly tématem druhého pořadu TV Zemědělec a podcastu Zemědělec z dvanáctidílné série s názvem Historie a současnost Evropské unie a společné zemědělské politiky. Cílem těchto pořadů je zvýšit povědomí o EU a SZP mezi zemědělci, studenty zemědělských oborů i veřejností. Hostem byl i tentokrát vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček.
V prvním díle pořadu jsme zmínili, že důležitým krokem pro vznik SZP bylo založení Evropského hospodářského společenství (EHS). Co to vlastně EHS bylo a jak konkrétně umožnilo vznik a fungování budoucí SZP?
Evropské hospodářské společenství bylo jedním ze základních stavebních kamenů při tvorbě dnešní Evropské unie. Jak jsem již minule zmínil, vzniklo na základě tzv. Římských smluv, které se nazývají podle místa jejich podpisu, společně s Evropským společenstvím pro atomovou energii. Smlouvy byly podepsané v březnu 1957. Evropské hospodářské společenství si vytyčilo za cíl vytvoření společného trhu, tedy trhu, kterému dnes říkáme vnitřní nebo jednotný trh. Je to integrační stupeň, kdy se odstraňují cla a kvóty při obchodování mezi členskými státy, a tím pádem je umožněn volný pohyb nejen pro zboží, ale i pro výrobní faktory, tedy volný pohyb pro pracovní sílu a kapitál. Společný trh předpokládal, že bude možné obchodovat v rámci několika zapojených zemí stejně, jako se to děje v rámci jedné země. Zároveň se počítalo s tím, že státy, které vytvoří společný trh, se dohodnou i na společných pravidlech pro obchodování se třetími zeměmi, budou mít společnou obchodní politiku.
Mohl byste připomenout, které země podepsaly Římské smlouvy?
Byla to stejná šestice států, které založily Evropské společenství uhlí a oceli, a to Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a Německo, tehdy tedy západní Německo.
Byla tedy společná zemědělská politika nějak specifikována již v samotných Římských smlouvách?
Ano, smlouva o založení EHS podepsaná 25. března 1957 zmiňuje, že toto společenství bude provádět společnou zemědělskou politiku a společnou rybářskou politiku. Dokonce v ní byly definovány cíle budoucí SZP. Ve smlouvě se konstatovalo, že vnitřní trh zahrnuje rovněž zemědělství, rybolov a obchod zemědělskými produkty. Smlouva rovněž uváděla, co má být cílem společné zemědělské politiky. Stanovila celkem pět cílů. K nim se řadilo: zvýšení produktivity zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly. To odkazuje na relativně nízkou produktivitu práce v poválečném zemědělství.
Další cílem bylo zajistit odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství. Tento cíl se snažil dorovnat relativně nízké příjmy v zemědělství. Úkolem bylo také stabilizovat trhy, pokud jde o zemědělské komodity, zajistit plynulé zásobování a přiměřené ceny zboží dodávaného spotřebitelům. Chtěl bych připomenout, že Římské smlouvy i nadále zůstávají součástí primárního práva EU.
Tyto cíle korespondují s aktuálně deklarovanými cíli SZP. Jejich formulování určitě reagovalo na tehdejší stav evropského zemědělství. Ale pokud se nad nimi hlouběji zamyslíme, neodporovaly si některé cíle vzájemně?
To je dobrý postřeh. Situace v zemědělství jednotlivých členských států byla odlišná, proto bylo důležité, aby se dohodly na společném postupu. Vytýčení uvedených pěti cílů v podstatě sledovalo řešení dvou základních problémů, které jsme již zmínili, a to zajištění potravinové soběstačnosti a zlepšení příjmové situace zemědělců. Pokud blíže posoudíme tyto cíle, pak nutně dojdeme k závěru, že jejich současné prosazovaní by vedlo k vzájemným konfliktům. Některé cíle byly totiž dosažitelné pouze na úkor cílů jiných. Například zajištění životní úrovně zemědělců předpokládalo dostatečně vysoké realizační ceny zemědělských produktů, zatímco z hlediska cíle zaměřeného na spotřebitele měly být preferovány nízké ceny. Vidíme, že v tomto směru si cíle mohly vzájemně odporovat a jejich současné naplnění nebylo možné.
Jak se s tím tedy tenkrát vypořádaly státy EHS?
Samotná smlouva o založení Evropského hospodářského společenství další postup příliš nekonkretizovala. Pouze konstatovala, že k dosažení výše zmíněných cílů by měla být zřízena společná organizace zemědělských trhů, to znamená měla být ukotvena společná pravidla, kterými by se státy řídily. Šlo o opatření potřebná k dosažení těchto cílů, jako je například regulace cen, subvencování výroby i odbytu různých produktů, skladovací a překlenovací opatření nebo společné mechanismy pro stabilizaci dovozu nebo vývozu. Smlouva rovněž konstatovala, že při vypracovávání společné zemědělské politiky se bude přihlížet k zvláštní povaze zemědělské činnosti, vyplývající ze sociální struktury v zemědělství a ze strukturálních a přírodních rozdílů mezi různými zemědělskými oblastmi a že bude nutné provádět postupně vhodná přizpůsobení. Takže ve smlouvě nenajdeme, že například pro zabezpečení přiměřených cen pro spotřebitele je zapotřebí učinit určité konkrétní věci.
A byl alespoň stanoven nějaký časový rámec, kdy by měla společná zemědělská politika vzniknout?
Ano, smlouva stanovovala časový rámec pro vybudování společné zemědělské politiky. Ta měla být implementována postupně v pětiletém přechodném období. Nebylo možné to udělat najednou, protože se dalo očekávat, že pohledy jednotlivých zemí nebudou stejné. Časový rámec se ale podařilo naplnit k plánovanému 1. lednu 1962. A to je i oficiální datum, od kdy začala být realizována společná zemědělská politika.
Co tedy bylo zapotřebí udělat, aby společná zemědělská politika mohla být skutečně realizována, když smlouva o založení Evropského hospodářského společenství nezmiňovala konkrétní kroky?
Tady se dostáváme k dalšímu významnému mezníku. Bylo potřeba, aby představitelé zemědělství a zpracovatelského průmyslu členských států EHS projednali tuto smlouvu do hloubky. Musela proběhnout diskuse, aby tato politika mohla fungovat. V červnu 1958 se v italském městě Stresa sešli politici, zástupci státních aparátů, zemědělství i zpracovatelského průmyslu a byla ustavena komise. Ta na konferenci zaměřené na budování společného postupu a řešení problémů v zemědělství se zabývala tím, jak naplnit stanovené cíle společné zemědělské politiky. Zde představitelé jednotlivých států porovnali dosavadní samostatné agrární politiky, které se v každém státu do nějaké míry realizovaly, a diskutovali potřeby pro budoucí společnou politiku. Závěry setkání bychom mohli shrnout následovně: zemědělství se mělo stát součástí celkové všeobecné ekonomické strategie EHS, trh se zemědělskými produkty by měl být chráněn proti výkyvům světového trhu a byl vznesen požadavek na vytvoření systému tržních organizací založeného na podpoře cen. Evropští zemědělci měli mít tedy zabezpečeno stabilní ekonomické prostředí s ochranou před nepříznivými vnějšími vlivy. To mělo zabezpečit zemědělské příjmy srovnatelné s ostatními sektory. Reformní kroky však měly být takového rázu, aby hlavní pilíř zemědělství, rodinná farma, zůstal zachován.
Pořád to ale zní dost obecně. V čem byl tedy posun?
Posun byl zejména v tom, že se problematika začala řešit i z úrovně jednotlivých členských států, které na společný postup mohly mít a také měly poněkud odlišné pohledy. Tedy kromě zástupců komise (Sicco Mansholt) zde jednali ministři, příslušní úředníci, experti nebo zástupci zemědělských organizací ze šesti zemí EHS. Prostor tu měla široká zemědělská veřejnost.
A kdy již bylo možné se o něco konkrétního opřít?
Dalším krokem, který následoval, byl krok Evropské komise, jež stanovila principy společné zemědělské politiky. Ty měly zabezpečit, aby to, co bylo naplánováno, mohlo i vzniknout. V roce 1960 komise navrhla tři principy, na nichž měla být společná zemědělská politika vybudována a které měly vést k dosažení cílů vytýčených v Římských smlouvách. To byl velmi důležitý krok, který skutečně ovlivnil další vývoj evropského zemědělství a svým způsobem ovlivňuje dodnes.
První byl princip jednotného trhu, který zaváděl volný pohyb pro zemědělské produkty mezi členskými státy EHS. V jeho rámci byla vyloučena taková opatření, která doprovázejí běžný zahraniční obchod, jako jsou cla, obchodní omezení, vývozní dotace apod. Aby takový jednotný trh mohl fungovat, bylo zapotřebí zavést jednotné předpisy a jednotná pravidla pro hospodářskou soutěž. Princip jednotného trhu tedy vycházel z používání jednotných nástrojů na území všech členských států a vyžadoval jednotnou ochranu na vnějších hranicích.
Zemědělství tak bylo průkopníkem dalších politik?
Zemědělská politika je z tohoto hlediska velmi významná a pokud to porovnáme s ostatními existujícími politikami, tak je nejvíce propracovaná. Řešila princip jednotného trhu a princip obchodování, kde se projevila i komunitární preference, což představuje druhý princip. To znamená preferovat výrobky, které byly vyprodukovány v rámci společenství. Ta byla logickým následkem vytvoření jednotného trhu pro zemědělské produkty. Zabezpečení tohoto principu v podstatě znamenalo prosazení takových zásad, které preferují produkty vyrobené v členských zemích.
To se týkalo zejména zahraničního obchodu. Snahou bylo, aby evropské trhy byly chráněny. Zavedení tohoto principu mělo zabezpečit ochranu vnitřního trhu před levnými dovozy, nebo naopak podporovat export. Mělo chránit před negativními důsledky nadměrného kolísání cen na světovém trhu. Aby se zabránilo levným dovozům, byly uplatňovány takzvané zemědělské odvody. Ty se vypočítávaly podle toho, jaká byla cena dováženého zboží. Když cena byla nižší, odvod byl vyšší, a pokud cena byla vyšší, tak odvod nemusel být tak vysoký. To byl konkrétní příklad naplňování cíle, a to zabezpečení příjmové stránky evropských zemědělců. Na druhé straně výrobky ze zemí EHS měly být pro spotřebitele na evropském trhu dostupnější než dovážené produkty.
Komunitární preference byla tak založena na aplikaci agrárně-politických nástrojů působících na vnějších hranicích tím způsobem, aby tyto zachycovaly a vyrovnávaly cenové výkyvy světového trhu.
A další princip?
Dalším byl princip finanční solidarity. Zavedení společné zemědělské politiky mimo jiné znamenalo totiž i to, že bylo potřeba vyřešit i její financování. Aby mohla být finanční solidarita uvedena do praxe, bylo zapotřebí vytvořit nějaký společný finanční nástroj určený pro financování potřebných výdajů na agrární politiku, do nějž by podle určitého klíče státy přispívaly a prostředky se přerozdělovaly tam, kde by to bylo zapotřebí. Tento princip se stal významným charakteristickým rysem evropské integrace. Finanční solidarita v praxi znamená, že některé státy přispívají více, než jaké jsou potom zpětné toky, například do zemědělství a u některých států je tomu naopak, tedy z finanční solidarity benefitují. Dohodnout se na takovém systému jistě není jednoduché a je to ožehavé téma dodnes. Financování evropského rozpočtu je totiž založeno také na finanční solidaritě.
Nástroji společné zemědělské politiky se zabývá třetí díl ze série pořadů TV Zemědělec a podcastu Zemědělec s názvem Historie a současnost Evropské unie a společné zemědělské politiky. Jejím cílem je seznámit zemědělce, studenty zemědělských oborů i širokou veřejnost se základními termíny, událostmi, mezníky či reformami, které dnešní Evropská unie učinila od svých začátků. Hostem byl opět vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík, se kterým hovořil ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček.
Pokud bych zrekapituloval, tak společná zemědělská politika začala fungovat na základě tří principů, a to principu jednotného trhu, komunitární preference a finanční solidarity. Tyto principy jsme si vysvětlili minule. Je evidentní, že zemědělská politika, která na nich byla založená, byla výrazně ochranářská a podporovala produkční funkci zemědělství. Za nejdůležitější opatření společné zemědělské politiky, a bylo to již stanoveno v Římských smlouvách, bylo považováno zavedení tzv. tržních organizací, což představovalo společná tržní pravidla, jimiž se řídilo obchodování s jednotlivými komoditami.
Co si tedy můžeme konkrétně představit pod tržními organizacemi?
Tržní organizace byly specifické regulační mechanismy, které byly vytvořené pro jednotlivé zemědělské komodity nebo jejich skupiny. Každá tržní organizace, nebo tržní řád, fungovala jako samostatný systém řízení trhu s danou komoditou.
Tržní organizace měly tři hlavní nástroje. Prvním byla cenová podpora, jednalo se o stanovení garantovaných neboli minimálních cen pro zemědělce. Dále tržní organizace řešily ochranu vnitřního trhu, tedy cla a dovozní odvody za zemědělské produkty ze třetích zemí, což mělo ochraňovat evropské producenty před levnějšími importy.
Dalším nástrojem byla podpora exportu, aby evropské zemědělské produkty byly konkurenceschopné. Ta byla realizována prostřednictvím vývozních subvencí, které umožňovaly prodej evropských produktů na světových trzích. V praxi se jednalo především o kompenzaci rozdílu mezi vyššími cenami zemědělských komodit uvnitř společenství a nižšími světovými cenami. Pokud bychom to zjednodušili, jednalo se o pravidla na vnitřním trhu a pravidla uplatňovaná v zahraničním obchodě.
Pokud tomu dobře rozumím, každá zemědělská komodita měla stanovenou svoji cenovou podporu, byla chráněna před levnějšími dovozy a byla finančně podporována při vývozu. To z dnešního pohledu nezní až tak tržně.
Zase takto zjednodušit se to nedá. To z toho důvodu, že konkurenceschopnost jednotlivých komodit nebyla stejná. Tržní organizace nejvíce regulovaly ty komodity, které byly nejcitlivější.
Lze to nějak upřesnit?
Tržní organizace se pro každou komoditu lišily a daly by se rozdělit do tří skupin. První skupina požívala nejvyšší úroveň ochrany. To znamená, že byly uplatňovány všechny zmíněné nástroje tržních organizací. Spadala sem většina obilovin, mléko a mléčné výrobky, olivový olej, cukr a hovězí a telecí maso.
Ve druhé skupině byly komodity, které již nevyžadovaly tak vysokou úroveň podpory. Byly více konkurenceschopné a většinou zde se tržní opatření soustředila na ochranu vnitřního trhu, byla tu daná nějaká pravidla pro dovoz ve formě cel a zemědělských dovozních odvodů, aby tyto produkty byly chráněny před levnými dovozy, ale intervence na vnitřním trhu nebyla zapotřebí. Sem spadalo například drůbeží maso, vejce, vepřové maso nebo víno.
Ve třetí skupině byly ostatní zemědělské produkty, které ovlivňovaly příjmy evropských zemědělců pouze marginálně, žádné speciální mechanismy tady proto nebyly uplatňovány a mohlo s nimi být nakládáno na základě typické tržní ekonomiky.
Je patrné, že Evropa zemědělce chránila u těch hlavních komodit. Zmínil jste garantované ceny. Je možné je trochu více přiblížit?
Tyto minimální garantované ceny známe možná lépe pod pojmem intervenční ceny. Byly to minimální ceny, které dostávali zemědělci. Byly to ceny, za které Evropské společenství odkupovalo zemědělské produkty od producentů prostřednictvím intervenčních agentur. Fungovaly tedy jako jakási cenová pojistka. Pokud tržní cena klesla pod stanovenou úroveň, která by mohla v konečném důsledku negativně ovlivnit příjmy zemědělců, zemědělci měli garantováno, že mohou své produkty prodat státu za tuto stanovenou cenu.
Musíme si uvědomit, že zemědělská politika vznikla v podmínkách tržní ekonomiky, nejednalo se tedy o nějaké direktivní stanovení cen. Zemědělci mohli realizovat svoji produkci za libovolné ceny, ale dostali garanci, že pokud by cena spadla pod úroveň, která by negativně ovlivnila jejich příjmovou situaci, byla tady jakási záchranná síť. A protože se bavíme o společné zemědělské politice, stojí za to připomenout, že stanovené minimální garantované ceny zemědělským výrobcům v rámci tržních organizací byly pro všechny země EHS stejné.
Od čeho se tedy odvíjela výše této garantované (intervenční) ceny?
I zde to bylo poněkud složitější. Intervenční ceny byly součástí komplexního cenového systému. Byla stanovována tzv. cílová cena, což byla jakási optimální cenová úroveň na hlavních spotřebitelských trzích. Od toho se odvíjela intervenční cena, která byla obvykle o sedm až deset procent nižší než cílová cena. A pak zde byla ještě prahová cena, což byla minimální cena pro výpočet dovozních odvodů pro dovoz ze třetích zemí, tedy cena, která zajišťovala evropským producentům ochranu.
Jak se tyto ceny stanovovaly a jaké faktory je ovlivňovaly?
Jejich stanovení bylo rovněž ovlivněno mnoha faktory. Jednak byly brány v úvahu náklady výroby evropských zemědělců. Musela být tedy taková, aby intervenční ceny minimálně pokryly průměrné výrobní náklady producentů. Pokud bychom se vrátili k cílům společné zemědělské politiky, tak jedním z nich bylo zabezpečit adekvátní příjem zemědělců, tedy garantovat životní úroveň zemědělské komunity srovnatelnou s ostatními sektory. To se bralo také v úvahu.
Nemůžeme přitom opomenout ani mezinárodní politické vyjednávání mezi členskými státy. Hovoříme o společném trhu, do něhož bylo tenkrát zapojeno šest zemí. Zde se projevoval i vliv silných zemědělských lobby, zejména ve Francii a Německu.
Když jsem zmínil prahovou cenu, která se týkala dovozů, tak se částečně braly v úvahu i ceny prahové. Pro stanovení prahových cen byl částečně brán v úvahu i vývoj světových cen.
Zmínil jste cílové ceny, intervenční ceny, prahové ceny. Mohl byste připomenout, o kterém časovém období společné zemědělské politiky, kdy byly tyto nástroje zaváděny, hovoříme?
Společná zemědělská politika začala oficiálně fungovat od roku 1962 a postupně začaly být zaváděny jednotlivé mechanismy. Bylo to typické hlavně pro šedesátá leta. Vzhledem k vývoji, který následně nastal, začaly být později zaváděny další mechanismy a určité regulace. O tom budeme mluvit v dalších pořadech.
Intervenční ceny placené zemědělcům, podpora vývozu u vybraných komodit, to vše musel někdo financovat?
Ano. Dostáváme se tady k třetímu principu společné zemědělské politiky, a tím je takzvaný princip finanční solidarity. To znamenalo, že státy přispívaly do určitého fondu, aby tržní organizace mohly fungovat. A tím byl Evropský zemědělský záruční a orientační fond, který se stal hlavním finančním nástrojem pro podporu zemědělství v zemích EHS. Byl založen v roce 1962 a nařízení zakládající tento finanční nástroj stanovilo, že z fondu lze financovat následující výdaje. Jednak mohl financovat náhrady při vývozu do třetích zemí, to znamená vývozní subvence, pak minimální garantované intervenční ceny na vnitřním trhu a opatření uskutečněná na základě předpisů společenství za účelem dosažení cílů stanovených ve Smlouvě o založení EHS včetně strukturálních změn, které si vyžádá rozvoj společného trhu. Jinými slovy, tento fond nefinancoval pouze zemědělce tím, že jim platil intervenční ceny, ale financoval i taková opatření, která směřovala k potřebným strukturálním změnám, a došlo i k naplnění dalšího cíle. Tím bylo zvýšení produktivity zemědělství v rámci vnitřního trhu.
Jak tedy dešifrovat název „zemědělský a záruční fond“?
Fond byl rozdělen do dvou sekcí, záruční a orientační, jak vyplývá z jeho názvu. Toto rozdělení charakterizovalo rozdílné úkoly fondu. Měl totiž převzít nejen financování, které si vyžadovalo uplatňování tržních organizací, což bylo úkolem záruční sekce, ale i financování potřebných strukturálních změn v zemědělství. To měla na starosti sekce orientační. Záruční sekce tedy zaručovala producentům určitou úroveň příjmů díky intervenčním cenám a orientační sekce měla za úkol napomáhat modernizaci zemědělství a nepřímo tak pomáhat zaostalejším regionům, protože právě v nich žila významná část obyvatelstva pracujícího v málo produktivním zemědělství.
Splnily tedy mechanismy společné zemědělské politiky očekávání?
Určitě. Pokud se podíváme na cíle, které si společná zemědělská politika vytýčila, došlo velmi rychle k naplňování většiny z nich. A to do takové míry, že s odstupem času můžeme říct, že společná zemědělská politika se nakonec stala obětí vlastních úspěchů. Ale o tom budeme hovořit zase příště.
Tématem čtvrtého dílu ze série pořadů TV Zemědělec a podcastu o historii Evropské unie a společné zemědělské politiky (SZP) jsou počátky fungování SZP v šedesátých a sedmdesátých letech minulého století. V rozhovoru s ředitelem vydavatelství Profi Press Martinem Sedláčkem je opět přiblížil vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík.
V minulém díle byla zmíněna role tržních organizací pro fungování společné zemědělské politiky (SZP). Tato část byla zakončena tím, že stanovený postup znamenal pozitivní posun v rozvoji evropského zemědělství. Je možné to tak říci?
Ano. Můžeme z toho vyvodit závěr, že mechanismus, který byl nastaven, skutečně vedl k tomu, že produktivita evropského zemědělství začala růst. Svědčí to o tom, že původní mechanismus pro řízení zemědělství ve státech EHS byl v dané době poměrně dobře přizpůsobený tehdejší situaci, účinný a přispěl ke stabilizaci zemědělského sektoru.
Takže to lze označit za jednoznačně pozitivní vývoj?
Zde musíme být při hodnocení trochu opatrní. Zvýšení zemědělské produkce bylo cílem SZP zmíněným již ve Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství (EHS). Musíme si uvědomit, že expanze zemědělské produkce byla mimo jiné i důsledkem snahy zemědělců o maximalizaci příjmů. Systém intervenčních neboli garantovaných cen prakticky zaručoval, že čím více zemědělec vyprodukoval, tím vyšší byl jeho příjem. Byla tam tak dána jednoznačná souvislost mezi produkcí a jeho příjmy. Mechanismy, které měly za úkol chránit a stabilizovat trh, byly navíc vysoce nákladné a nadměrně zatěžovaly společný rozpočet. Dokud země EHS nebyly v produkci základních potravin soběstačné, byl nárůst produkce žádoucí a vyšší náklady mohly být interpretovány tak, že na druhé straně klesá nutnost dovozů. Problém nastal tehdy, když zemědělci motivovaní vyššími příjmy začali produkovat více, než kolik byl trh schopen vstřebat.
Reagovala na to nějak zemědělská politika?
Ano, na tento vývoj hodlal reagovat tehdejší komisař pro zemědělství Sicco Mansholt.
Sicco Mansholt je jméno známé z historie. Stálo by za to ho připomenout.
Rozhodně. Sicco Mansholt se výrazně zasadil o vybudování společné zemědělské politiky. Byl to nizozemský politik, který pocházel ze zemědělského prostředí, takže nebyl pouze teroretik. Dokonce zažil i hladomor, který v Nizozemsku propukl na konci války. I proto se tak výrazně zasazoval o to, aby evropské zemědělství dobře fungovalo. Určitý čas působil jako ministr zemědělství v Nizozemsku. V roce 1958 se stal komisařem pro zemědělství v první Komisi EHS. Tím byl dlouho, až do roku 1972. Poté, na krátkou dobu se stal i předsedou Evropské komise. Tato osobnost rozhodně stojí za připomenutí.
A jak tedy reagoval na situaci, kterou jste zmínil před chvílí? Na jednu stranu se Evropa snažila být soběstačná, ale produkce potravin stála hodně peněz.
V roce 1968 komise zveřejnila jeho plán, který se nazývá podle autora, tedy Mansholtův plán. Jeho podstatou byla restrukturalizace zemědělství. Záměrem plánu bylo podpořit odchod starších zemědělců z oboru, kteří by své podniky převáděli na silnější a výkonnější. Předpokládal, že by to mělo vést k nižším nákladům. To by také směřovalo ke snížení počtu zemědělských podniků, zvětšení jejich výměry a v konečném důsledku ke zvýšení jejich efektivnosti. Tehdejší představy o optimální velikosti zemědělských podniků byly následující: podniky s rostlinnou výrobou 80 až 120 hektarů orné půdy, stáje pro 40 až 60 dojnic nebo pro 800 až 1000 kusů prasat ve výkrmu. Vidíme však, že v porovnání se současnou situací jsme v jiných dimenzích. Takto podpořená modernizace evropského zemědělství by podle Mansholta vedla k redukci výrobních nákladů, a tím by i umožnila následné snížení garantovaných cen, které začaly rozpočet zatěžovat. Určitě to znamenalo posun k efektivnosti.
Nepřipomínalo to tak trochu plánované hospodářství?
Na první pohled by to tak mohlo trochu vypadat. Ale musíme si uvědomit, že se pohybujeme v podmínkách tržní ekonomiky. Evropská komise to nemohla direktivně nařídit. Všechny návrhy musely být schváleny členskými státy prostřednictvím rady. Ale jak se ukázalo, u zemědělců tento návrh narazil. Vyvolal negativní reakci, a dokonce i protesty, zejména v zemědělských státech, jako byla například Francie. Komisi se tedy nepodařilo získat podporu členských států, tedy rady, která návrhy komise schvaluje.
Má tedy cenu Mansholtův plán připomínat, když nakonec nebyl přijat?
Rozhodně ho má cenu připomínat. Úplně tak bezvýznamný zase nebyl. Některé další kroky zemědělské politiky se tímto plánem minimálně inspirovaly, zejména ve směrování ke konsolidaci agrární struktury. A přestože plán nebyl přijat a realizován, nakonec k jeho naplnění stejně došlo. Rostoucí produktivita a efektivnost zemědělské výroby tak jako tak vedly k přirozenému úbytku zemědělských podniků, zvětšování jejich průměrné výměry a v důsledku toho i k snižování počtu pracovních sil v zemědělství. Takže přirozeným vývojem, bez nutnosti jakýchkoliv vnějších zásahů.
Vysoké náklady na společnou zemědělskou politiku to ale zřejmě nesnížilo?
V tomto ohledu žádný zásadní obrat nenastal. Problémy zatěžování rozpočtu přetrvávaly. Ale bylo patrné, že zemědělská politika se snažila podporovat strukturální přizpůsobení zemědělství. To bylo typické pro sedmdesátá léta minulého století. V roce 1972 byly přijaty tři směrnice, které se zaměřovaly na strukturální přizpůsobení členských států.
Jedna z nich byla soustředěna na tzv. podnikový investiční program určený pro modernizaci podniků s rozvojovým potenciálem, další na podporu předčasného ukončení činnosti zemědělských pracovníků při současném přerozdělení uvolněné zemědělské půdy za účelem jejího strukturálního zlepšení. Třetí směrnice se týkala socioekonomického poradenství a podpory přeškolování. Důležitá byla především první směrnice, týkající se investičního programu. Byla totiž zaměřena na realizaci technického pokroku v zemědělství, což bylo důležité pro zvýšení produktivity. Bylo tedy patrné, že myšlenka Sicco Mansholta až tak úplně nezapadla.
Zaznamenal vývoj společné zemědělské politiky v 70. letech 20. století ještě nějaký významný posun?
Vedle zmíněných opatření, která měla horizontální charakter, bylo v roce 1972 ještě přijato nařízení zaměřené sektorově a podporovalo vytváření sdružení producentů v odvětvích ovoce a zeleniny. Dalším významným krokem, který se prolíná v různých reformách až do dnešní doby, byl ten, že v roce 1975 byl zaveden zcela nový přístup, který neřešil problematiku evropského zemědělství plošně, jak tomu bylo doposud, ale diferencoval podle podmínek hospodaření. Název byl zaveden v sedmdesátých letech. Jednalo se o podporu zemědělství v „méně příznivých oblastech“ (tzv. LFA), která poprvé diferencovala území společenství podle přírodních podmínek pro zemědělskou činnost. Opatření bylo založeno na poskytování vyrovnávacích příspěvků vztažených na plochu nebo na velkou dobytčí jednotku ve vymezených oblastech, které nebyly schopné kvůli svým přírodním podmínkám konkurovat produkčním oblastem. Cílem tohoto opatření bylo zachování zemědělské činnosti, a tedy i infrastruktury a osídlení v oblastech s horšími podmínkami.
Jak je vidět, zemědělská politika se tedy snažila řešit problémy akcentem na strukturální přizpůsobení. Ale to zřejmě stále neřešilo problém vysokých nákladů?
I přes určitý pozitivní posun, to zásadní, vysoké náklady, se příliš neposunulo. Situace se naopak pořád zhoršovala. Jakmile byl evropský trh saturován a zemědělci byli motivováni tím, že mohou zvyšovat své příjmy vyšší produkcí, zvyšovala se i nadprodukce. Čím dál více to zatěžovalo evropský rozpočet. Sáhnout zemědělcům na garantované ceny byl však nepopulární krok. Došlo to až do takového stádia, kdy náklady byly tak vysoké, že bylo nutné zamyslet se nad podstatnými reformními kroky zemědělské politiky. A o tom si povíme v dalším díle.
Pátý díl z pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) se zaměřuje na období prvních reformních kroků SZP. Cílem této 12dílné série je zvýšit povědomí o EU a SZP jak mezi zemědělci a studenty zemědělských oborů, tak i širokou veřejností a seznámit je se základními termíny, událostmi, mezníky či reformami, které učinila dnešní Evropská unie od svých začátků. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu.
Doposud jsme se o společné zemědělské politice dozvěděli, jaké mechanismy byly nastavené a jak fungovaly a výrazně povzbudily zemědělskou výrobu. Tento úspěch byl ale zároveň doprovázen vysokými náklady. Co bylo příčinou těchto vysokých nákladů?
Mechanismy zemědělské politiky mohly poměrně dobře fungovat, pokud cílem bylo zvyšovat zemědělskou produkci. Díky intervenčním cenám měli zemědělci do značné míry garantovaný příjem. A tak jejich motivace byla jasná: chci-li více vydělat, musím více vyrobit, protože mám jistotu, že vždy prodám a vím, za kolik minimálně. Jenže v okamžiku, kdy takto motivovaní zemědělci začali vyrábět více, než kolik evropský trh vstřebal, vznikaly přebytky a nastal problém. Intervenční agentury odkoupily od zemědělců i tu část jejich produkce, kterou již nebylo možné realizovat na evropském trhu. Tudíž ji bylo nutné skladovat a uplatnit na světových trzích. A asi není těžké si představit, že pokud ceny uvnitř společenství byly udržovány relativně vysoko díky garantovaným intervenčním cenám, pak tyto ceny byly i vyšší než průměrné ceny na světových trzích. Bylo tedy nutné, aby zemědělská politika dále kompenzovala rozdíl mezi relativně vysokou evropskou cenou a cenou na světovém trhu, za níž se produkce realizovala. Zemědělská politika tedy financovala výkup daných komodit a následně musela podpořit vývoz přebytků prostřednictvím tzv. exportních refundací. Ty měly za cíl kompenzovat ztrátu vývozcům, kteří drahou evropskou produkci museli prodat na světových trzích za konkurenceschopné (a tedy nižší) světové ceny. To byl hlavní důvod rostoucích nákladů.
Hovoříme asi o sedmdesátých letech?
Tento problém se objevoval koncem šedesátých a začátkem sedmdesátých let. V období sedmdesátých let se pak projevovaly určité negativní aspekty, které nebylo možné přehlížet.
Zemědělská politika byla v podstatě financována dvakrát. Jednou při nákupu komodit prostřednictvím intervenčních cen a podruhé při subvencovaném vývozu. Jak se s touto situací hodlala vypořádat?
Jak jsme zmiňovali, tato situace způsobovala vysoké náklady. Bylo zřejmé, že bez přenastavení původních mechanismů je z dlouhodobého hlediska neudržitelná. V 70. letech minulého století byly proto v rámci společné zemědělské politiky zavedeny tzv. spoluodpovědnostní dávky. Jejich cílem bylo omezit právě nadprodukci. Jednalo se o odvody (dávky), které platili zemědělci, tedy producenti, při dodání určité komodity na trh. Snahou bylo částečně přenášet finanční zátěž zpět na producenty, což je mělo motivovat, aby nevyráběli nad rámec poptávky.
Tyto dávky se ale pravděpodobně netýkaly veškerých komodit?
Jednalo se o vybrané komodity, kde byla nutnost akce proti nadprodukci nejaktuálnější. Nejvýznamnějším sektorem ale byla produkce mléka. Zde byly spoluodpovědnostní dávky zavedeny v roce 1977 a vztahovaly se na množství mléka dodané do mlékáren, které přesahovalo tzv. „základní množství“, jakousi referenční úroveň produkce. Prvovýrobci se částečně podíleli na těchto nákladech. Platila se tedy jen z určitého procenta dodávek, často ze dvou až tří procent. Chtěl bych však podotknout, že nedošlo však k tomu, že by se systém úplně překlopil z podpor na penalizaci.
Vyřešily tyto dávky problematiku přebytků?
Příliš ne. Finanční zátěž nebyla pro producenty zase až tak velká. Byly spíše doplňkovým a omezeně účinným nástrojem, který zpomalil růst produkce, ale nedokázal zastavit nadvýrobu. Evropská společenství proto musela sáhnout k tvrdším a více systémovým opatřením.
O co se jednalo?
Hovořili jsme o mléku a můžeme s ním pokračovat. V roce 1984 byly zavedeny mléčné kvóty. Toto opatření bylo mnohem radikálnější. Referenční množství bylo přerozděleno mezi jednotlivé státy a ty ho zase přerozdělily mezi producenty. Každý stát a farma dostaly maximální povolené množství výroby a jeho překročení bylo sankcionováno vysokým odvodem (superodvod). Byl to poměrně tvrdý finanční postih, který měl jednoznačně odradit farmáře od překračování mléčných kvót. Výše superodvodu se v čase měnila, ale vždy byla nastavena tak, aby zcela vymazala ekonomický přínos z nadprodukce. Byla tedy minimálně stejná, nebo i vyšší než cena mléka. To mělo pochopitelně výraznější dopad na producenta, který dodávku překročil. Účinnost tohoto opatření byla mnohem vyšší než v případě spoluodpovědnostních dávek. Produkci se tak podařilo více stabilizovat. Mléčné kvóty fungovaly až do roku 2015.
Pokud se tedy mléčné kvóty osvědčily více než spoluodpovědnostní dávky, byl tento systém uplatňován i u jiných komodit?
Systém kvót byl aplikován rovněž na výrobu cukru. Ale nemůžeme tady hledat úplnou analogii s mléčnými kvótami. Jednak kvóty na cukr byly zavedeny již dříve, v roce 1968, a jejich cílem byla kromě stabilizace trhu i regulace exportů.
Kvóty na cukr byly rozděleny do tří kategorií. Kvóta A určovala množství cukru určené primárně pro vnitřní trh a garanci ceny. Kvóta B byla nad rámec kvóty A, ale s nižší garantovanou cenou a omezenými podporami exportu. Nebyla plně financována. Veškerá produkce nad kvóty A a B bez jakékoliv podpory spadala pod kvótu C. Ta nebyla nijak podporována, protože se jednalo o přebytky. Tato produkce musela být povinně vyvezena na světový trh bez exportních refundací. Protože světová cena byla výrazně nižší, byl takovýto export pro výrobce nevýhodný. U cukru tedy nebyl zapotřebí superodvod jako u mléka, protože tržní penalizace (nutnost ztrátového vývozu při překročení kvóty A a B) byla dostatečná. Kvóty na cukr se uplatňovaly až do roku 2017.
Zmínil jste systém kvót v oblasti produkce mléka a výroby cukru. Týkalo se to jen těchto dvou komodit, nebo byl uplatňován i na jiné komodity nebo potravinářské výrobky?
Vždy byla snaha řešit tu oblast, která přinášela určité problémy. Určitý systém spoluodpovědnosti byl realizován i na některé již zpracované produkty, například ze zeleniny. Opatření nebyla ale nikdy natolik účinná, abychom mohli říct, že to vyřešilo stávající složitou situaci.
Podařilo se těmito kroky odstranit nadprodukci a stabilizovat situaci?
I přes větší účinnost systému kvót se nadprodukci nepodařilo snížit na únosnou úroveň. Na počátku 90. let 20. století se tak hovořilo o horách přebytků různých komodit. Modelově jsme si to ukázali například u mléka nebo cukru. Tyto problémy se však týkaly nejen mléka, ale i obilovin a hovězího masa a řady dalších komodit. Jak jsme již zmínili, garantované ceny motivovaly farmáře produkovat stále více, rostly zásoby, jejichž skladování a finančně podpořený vývoz neúměrně zatěžovaly rozpočet. Navíc, nacházíme se v době, kdy se začalo uvažovat o možném rozšíření o země střední a východní Evropy. Původní systém garantovaných cen by se stal finančně neudržitelný, pokud by se vztahoval i na nové členy.
Došlo tedy k požadované radikální reformě?
Ano, Evropská komise předložila návrh na velmi radikální reformu společné zemědělské politiky, která byla přijata v roce 1992 a pojmenovaná po tehdejším komisaři pro zemědělství. Tím byl Ray McSharry a reforma je tedy známá jako McSharryho reforma. Byla to skutečně zásadní a přelomová reforma, která změnila logiku evropské zemědělské politiky. Přinesla úplně nové přístupy, snažila se komplexně řešit situaci, která zde byla. Důležité bylo, že reagovala jak na interní problémy, které bylo nutné řešit, tak na globální výzvy a potřebu dosažení mezinárodních pravidel pro obchod. McSharryho reforma odstartovala novou epochu společné zemědělské politiky, protože veškeré její úpravy prováděné od té doby se nesou v jejím duchu.
Zmínil jste McSharryho reformu. Dospělo k tomuto řešení samo, tehdy ještě, Evropské společenství, nebo se projevovaly také tlaky celosvětového obchodu?
Doposud jsme zmiňovali pouze interní faktory, ale nemůžeme opomenout, že radikálnější změnu si vyžadovala i globální situace. V té době probíhalo Uruguayské kolo GATT, které nakonec vyústilo ve vznik Světové obchodní organizace. Byl to mezinárodní tlak ze strany USA a dalších významných hráčů exportujících zemědělské produkty a potraviny, kteří kritizovali evropskou ochranářskou politiku z důvodu narušování světového trhu. Zemědělská politika se tak musela reformovat i z toho důvodu, aby nebránila přijetí mezinárodních obchodních dohod.
A protože těch úprav asi nebylo od té doby málo, necháme si jejich souhrnný přehled na další díl našeho pořadu.
Další díl z dvanáctidílné série pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) se zaměřuje na období McSharryho reformy. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu. Jeho podstatnou část přináší na svých stránkách i týdeník Zemědělec.
V minulém díle našeho pořadu jsme se dostali k tzv. McSharryho reformě z roku 1992, která znamenala poměrně významný předěl ve fungování společné zemědělské politiky (SZP). Co tedy patřilo mezi klíčové prvky této reformy?
Tak, jak jsme shrnuli v minulém díle, McSharryho reforma byla význačným milníkem. Výrazným problémem, který musela SZP řešit, se totiž stala nadprodukce podporovaná intervenčními cenami. To znamená, motivace zemědělců zvýšit svůj příjem tím, že budou více vyrábět. Předchozí pokusy snížit nadprodukci nebyly dostatečně úspěšné a bylo tedy zřejmé, že bez radikálnější reformy, to je bez zásahu do intervenčních cen (tedy bez jejich snížení), nebude docíleno kýženého efektu. A to byl ten klíčový prvek reformy.
Pokud tedy reforma navrhovala snížení intervenčních cen, zřejmě to příliš velké nadšení u zemědělců nevyvolalo.
To je pochopitelné. A i McSharry si byl vědom toho, že takový krok nebude populární a zemědělci ho nebudou vítat. Navíc si musíme uvědomit, že komise takovou reformu nemohla direktivně nařídit, ale musely ji odsouhlasit i členské státy. Takže do ní bylo nutné zakomponovat rovněž nějakou kompenzaci, aby reformu podpořily i státy, které profitovaly ze zemědělské politiky. A tou kompenzací se staly „přímé platby“. McSharry tímto krokem vyslal zemědělcům signál, že sice již nebudou dostávat tolik za produkci, ale o své peníze v konečném důsledku nepřijdou. Nižší příjem z intervenčních cen bude vykompenzován právě těmito přímými platbami, které nebudou vázány na množství produkce. Přímé platby byly v první fázi vázány například na plochu nebo kus skotu. Bylo to tedy částečné oddělení podpory od produkce, nicméně zásadní posun oproti původní cenové podpoře.
Kterých komodit se reforma týkala?
Jednalo se o komodity, kde zmíněný stav byl nejmarkantnější. Reforma se dotkla především obilovin a hovězího masa. U obilovin došlo ke snížení původních intervenčních cen přibližně o 30 procent, u hovězího masa o asi 15 procent. V menší míře se reforma dotkla i výroby mléka a másla, tabáku nebo jehněčího masa, ale zde šlo spíše o marginální úpravy a podstatnější změny přišly později.
Vraťme se ale ke zmíněným přímým platbám. Očekával bych ale, že přímé platby nebyly jakýmsi automatickým darem. Bylo nutné pro jejich získání splnit nějaké podmínky?
Musíme si uvědomit, že jsme v devadesátých letech. V této době v Evropě již poměrně rezonovala otázka životního prostředí a environmentální politika byla implementována i do ostatních politik, včetně té zemědělské. Takže cenová podpora byla podmíněna i splněním některých nevýrobních opatření, která z hlediska dopadů zemědělství na životní prostředí vesměs vyžadovala extenzifikaci. Jednalo se například o tendenci omezení intenzity živočišné výroby zavedením limitů na počet zvířat na hektar nebo uvedení části zemědělské půdy po určitou dobu do klidu (tzv. set aside). Platby byly rovněž vázány na nějaké referenční údaje, ať to byly historické výměry a výnosy, na jejichž základě byly poskytovány. A samozřejmě bylo nutné dodržovat základní administrativní pravidla týkající se evidence půdy, plodin, zvířat, aby se předešlo možnému zneužívání systému.
McSharry je irské jméno?
Ano, McSharry byl komisař pro zemědělství a byl z Irska.
Přinesla McSharryho reforma ještě nějaké další nové prvky?
Řada států již před reformou uplatňovala opatření motivující zemědělce k šetrnějšímu hospodaření vůči krajině a přírodním zdrojům. McSharryho reforma tyto přístupy více systematizovala zavedením tzv. agroenvironmentálních opatření a do jejich financování byla zapojena Orientační sekce Evropského zemědělského záručního a orientačního fondu.
Co to znamenalo konkrétně?
Šlo o platby zemědělcům za to, že dobrovolně přijmou závazky nad rámec běžné zemědělské praxe splněním dalších podmínek. Většinou se to týkalo snižování intenzity hospodaření, ochrany biodiverzity, jako je například zachovávání trvalých travních porostů, ochrany stanovišť vzácných nebo ohrožených druhů, změn v osevních postupech, to znamená omezení monokultur, pěstování meziplodin, ochrany krajinných prvků nebo ochrany vody a půdy. Zemědělci se do agroenvironmentálních opatření zapojovali dobrovolně. Pokud se ale zapojili, museli dodržovat závazky po určitou dobu, například po dobu pěti let. Za toto dodržování závazků dostávali kompenzační platby, které měly vyrovnat s tím související dodatečné náklady a případný ušlý příjem.
Je zřejmé, že McSharryho reforma reagovala na interní problémy zemědělské politiky spojené s nadprodukcí a vysokou finanční zátěží i na výzvy, které vyvstávaly v souvislosti s vlivem zemědělství na životní prostředí. Najdeme zde ale i širší globální souvislosti?
Ano, to je další, někdy trochu opomíjená skutečnost. McSharryho reforma rovněž reagovala na světové dění v mezinárodním obchodě, neboť v té době právě probíhalo Uruguayské kolo GATT, a reforma se snažila reflektovat i projednávané multilaterální obchodní dohody. Jelikož jednání v rámci dohody GATT usilovalo o liberalizaci obchodu a zejména snížení poskytovaných podpor, které deformovaly mezinárodní obchod, byly původní mechanismy SZP s těmito cíli v rozporu. Přechod k přímým platbám pomohl tento zásadní rozpor řešit.
Zmiňujete zde dohodu GATT. Možná by bylo vhodné tuto dohodu divákům a posluchačům více přiblížit.
GATT je zkratka anglického názvu pro Všeobecnou dohodu o clech a obchodu (General Agreement on Tariffs and Trade), která vznikla po 2. světové válce v roce 1947. Jejím záměrem bylo snižování obchodních bariér a vytvořit prostředí pro mezinárodní obchod, které by eliminovalo hospodářské krize. Vycházelo se z toho, že právě protekcionismus, vysoká cla a obchodní války významně přispěly ke krizi v 30. letech 20. století. Původně měla dokonce vzniknout Mezinárodní obchodní organizace, ale ta nikdy nebyla ratifikována a dohoda GATT tak zůstala jako provizorní, ale funkční řešení. Hlavními cíli GATT tedy bylo snižování cel a obchodních bariér a podpora volného obchodu.
Vyjednávání na mezinárodní úrovni byla realizována v rámci tzv. kol jednání GATT, na nichž se členské státy dohadovaly na úpravách pravidel pro světový obchod. Nejvýznamnější bylo Uruguayské kolo GATT, které probíhalo v letech 1986 až 1994. Toto kolo zahrnovalo i nové oblasti, včetně zemědělství. A McSharryho reforma spadá právě do tohoto období, takže brala v úvahu i posun v jednání o budoucnosti obchodu se zemědělskými komoditami.
Co tedy bylo podstatou jednání o obchodu se zemědělskými komoditami?
Uruguayské kolo GATT zavedlo v rámci tzv. Agrární dohody úpravu pravidel pro obchod se zemědělskými komoditami. Snahou bylo uplatňované podpory určitým způsobem rozdělit do několika skupin, tzv. boxů. Tyto boxy se odlišovaly barevným označením. Zelenou barvou (green box) byla označena skupina podpor, které nenarušují mezinárodní obchod (například platby pro méně příznivé oblasti, agroenvironmentální platby). Tyto podpory nebylo nutné odbourávat. Amber box (tedy oranžová barva) zahrnoval pak podpory, které byly problematické a silně deformovaly mezinárodní obchod, jako jsou podpory tržních cen, což se týkalo uplatňovaných intervenčních cen. Dohoda vyžadovala jejich redukci. Třetí skupina byla označovaná modře (blue box). Do ní spadaly podpory, které byly sice vázány na produkci (například na obhospodařovanou půdu nebo na stavy hospodářských zvířat), ale zároveň byly uplatňovány v rámci programů omezujících výrobu (například podpory za uvádění půdy do klidu). Tím narušovaly mezinárodní obchod pouze mírně, nebylo vyžadováno jejich snižování. McSharryho reformou zavedené přímé platby spadaly pod tento blue box a byly tedy v rámci dohody tolerovány.
Reformovaná SZP tak mohla být kompatibilní i s novými pravidly Světové obchodní organizace, která vznikla na základě několikaletého jednání Uruguayského kola GATT v roce 1995. Jenom pro doplnění, GATT je dnes součástí právního rámce Světové obchodní organizace.
Jak je patrné, McSharryho reforma skutečně znamenala významný milník ve vývoji SZP. Dá se říci, že reforma přinesla skutečný recept na řešení problémů evropského zemědělství?
Reforma přinesla částečný recept, rozhodně ne úplný. Znamenala významný pozitivní posun, ale rozhodně se nedá říct, že tím by veškeré problémy byly vyřešeny. V následujících letech proběhla řada dalších dílčích reforem, které víceméně prohlubovaly McSharryho reformu, ale měly společné to, že se nesly právě v duchu McSharryho reformy.
A o tom si povíme více v dalším díle našeho pořadu.
Další díl z dvanáctidílné série pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) se zaměřuje na reformy společné zemědělské politiky na přelomu století. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu. Jeho podstatnou část přináší na svých stránkách i týdeník Zemědělec.
V minulém díle našeho pořadu jsme si podrobněji vysvětlili význam McSharryho reformy včetně globálních souvislostí. Nicméně, jak bylo z našeho rozhovoru patrné, definitivní řešení problémů evropského zemědělství ani tato reforma nepřinesla. Takže proces reforem pokračoval?
Ano, McSharryho reforma přinesla podstatné a můžeme říci i nutné změny, ale také nabourala mnoho let fungující systém, což bylo pochopitelně v tradičně konzervativním zemědělství sledováno s obavami. Tudíž i tato reforma musela určitým způsobem balancovat mezi akcentem na maximální naplnění záměrů a dopadem na zemědělce. Příkladem může být zavedení přímých plateb, což jsme vysvětlovali v minulém díle. Takže řada problémů stále přetrvávala. Jednalo se například o stále vysokou zátěž na rozpočet, právě i díky přímým platbám, Světová obchodní organizace tlačila na další „odvazování“ podpor od produkce, přetrvávaly environmentální problémy způsobené především předchozí intenzifikací zemědělství a potom zde byla také otázka, jak řešit obecně slabý rozvoj venkovských oblastí. A nesmíme opomenout ani tu skutečnost, že devadesátá léta minulého století se nesla již v duchu příprav na rozšíření Evropské unie o země střední a východní Evropy.
Jak je vidět, přizpůsobování zemědělské politiky reálným potřebám byl běh na dlouhou trať. Co tedy následovalo?
Na přelomu tisíciletí přijala Evropská unie reformní balík s názvem Agenda 2000. Právě tento balík měl připravit Evropskou unii na rozšíření o státy střední a východní Evropy. A jak víme, rozšíření EU v roce 2004 bylo největším rozšířením v historii evropské integrace. Aplikace stávajících pravidel do dalších deseti zemí nebyla reálná. Agenda 2000 představila jednak víceletý finanční rámec na období let 2000–2006, vytvořila tzv. předvstupní nástroje pro kandidátské země a přinesla reformu realizovaných politik. Konkrétně šlo o reformu strukturální politiky, což se týkalo především budoucího fungování tzv. strukturálních fondů. a potom právě o reformu společné zemědělské politiky.
Co konkrétně další reforma společné zemědělské politiky přinesla oproti McSharryho reformě nového?
Jak jsme již zmiňovali, následující reformy po McSharryho reformě více či méně stále sledovaly její filozofii. Agenda 2000 tedy přinesla další snížení intervenčních cen, opět především u obilovin a hovězího masa s cílem přiblížit se úrovni světových cen. Přímé platby se tak staly hlavním zdrojem podpor v zemědělství. A jelikož bylo zapotřebí řešit i strukturální problémy venkova, Agenda přinesla novinku, která spočívala v rozdělení společné zemědělské politiky do dvou pilířů. Vedle poskytování podpor formou plateb zemědělcům, což bylo dále nazýváno prvním pilířem společné zemědělské politiky, byl zaveden druhý pilíř, kterým byla politika rozvoje venkova. Zemědělská politika od té doby již není pouze o zemědělské produkci, ale zabývá se i podporou různých aktivit ve venkovských oblastech. Přestože se tato aktivita nemusí zemědělství týkat, je druhý pilíř pro zemědělce rovněž významný. Mohou například dostávat podporu za poskytování environmentálních služeb.
Předpokládal bych ale, že podpory v rámci tohoto druhého pilíře nebyly zase až tak převratnou novinkou. Zemědělská politika se takovými podporami přece zabývala i dříve.
To je pravda, ono šlo z velké části spíše o konsolidaci stávajících právních norem do jednoho nařízení. Tedy, aby tato forma podpory byla nějak kompaktně uchopitelná. Rozdělení SZP do dvou pilířů však vedlo i k vytvoření nových fondů pro jejich financování. My jsme před nějakým časem zmiňovali Evropský záruční a orientační fond, který měl financování SZP na starosti a tento fond byl nahrazen dvěma novými nástroji, a to Evropským zemědělským záručním fondem, který financoval první pilíř (například ty zmíněné přímé platby), a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova pro financování druhého pilíře.
Jak můžeme s odstupem času zhodnotit tuto úpravu společné zemědělské politiky?
Pokud se podíváme na sled následujících reforem, je patrné, že McSharryho reforma ani Agenda 2000 tak úplně nestačily. Další reforma se váže již k roku 2003. Je nazývána jako Fischlerova reforma, obdobně jako v případě McSharryho reformy po komisaři pro zemědělství Franzi Fischlerovi, nebo také Mid-Term-Review, což poukazuje na skutečnost, že se mělo původně jednat pouze o střednědobé hodnocení Agendy 2000, nicméně úpravy byly tak zásadní, že vlastně představovaly novou reformu.
Co tedy bylo na této reformě tak zásadního?
Jelikož stále nebyla dostatečně vyřešena problematika nadprodukce, zřejmě nejpodstatnější změnou této reformy bylo oddělení podpor od produkce. Pro tento krok se také používá anglický výraz decoupling. Byla to tedy snaha o úplné zpřetrhání vazby mezi produkcí a poskytovanými podporami. Jinými slovy, produkce zemědělců neměla být nikterak spojována s výší podpor. Zemědělci začali dostávat podporu bez ohledu na to, co a v jakém množství produkují. Mohli se svobodněji rozhodovat, co budou pěstovat podle skutečné poptávky trhu, ne podle toho, na co jsou nejvyšší dotace.
Co tedy rozhodovalo o tom, jakou výši podpory zemědělci dostanou, když v tom produkce nehrála žádnou roli?
Zemědělská politika zavedla v roce 2005 tzv. Jednotnou platbu na podnik (SPS). Výše podpory na podnik se odvíjela od historických plateb, které podnik dostával v minulosti. Vycházela z historického referenčního období, což bylo obvykle období let 2000–2002, tedy kolik pobíral podnik v této době. Problém ale spočíval v tom, že tento systém zvýhodňoval ty, kdo v minulosti dostávali vysoké dotace, což mohlo být vnímáno jako nespravedlivé.
Dostali jsme se do období kdy již došlo k rozšíření EU o deset nových členských států. Ty se o žádné historické referenční období opírat nemohly. Jak to tedy bylo s nimi? Měli nebo neměli zemědělci z těchto zemí nárok na decouplované platby?
To je dobrá otázka. Samozřejmě, že v čerstvě rozšířené Evropské unii nemohl být tento systém aplikován plošně. Pro nové členské státy (s výjimkou Malty a Kypru), které se o historické platby opírat nemohly, byla zavedena tzv. Jednotná platba na plochu (SAPS), kdy zemědělci dostávali určitou částku na hektar bez ohledu na historii. Tento systém novým členským státům lépe vyhovoval, byl administrativně jednodušší a také spravedlivější.
Přinesla Fischlerova reforma ještě něco nového?
Druhým významným krokem bylo zavedení tzv. kontroly podmíněnosti (i zde se často používá anglický název cross compliance). To se týkalo dodržování standardů na úrovni zemědělského podniku, tedy důraz na odpovědný přístup samotných zemědělců.
V čem taková kontrola podmíněnosti spočívala?
Stanovovala základní požadavky pro nárokování přímých plateb. Vyplácení podpor bylo tedy od této reformy podmíněno požadavky, jako je udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, dodržováním povinných požadavků v oblasti životního prostředí, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin, dobrých životních podmínek zvířat a minimálních požadavků v rámci agroenvironmentálních opatření.
Tato kontrola podmíněnosti je uplatňována dodnes a konkrétní podmínky jsou průběžně aktualizovány.
Jak je vidět, bylo to skutečně mnoho změn během krátkého časového období.
A to zdaleka ještě nejsme na konci.
Osmý díl z dvanáctidílné série pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) se zaměřuje na další úpravy jejích pravidel až do současného období. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu. Jeho podstatnou část přináší na svých stránkách i týdeník Zemědělec.
Jak vyplynulo z našeho minulého pořadu, období kolem přelomu tisíciletí přineslo řadu zásahů do SZP. Co tedy následovalo po Fischlerově reformě?
V roce 2008 byla přijata reforma označovaná jako Health Check, tedy jakási kontrola zdraví, nebo možná trochu volněji přeloženo jako kontrola funkčnosti SZP. Snaha přezkoumat do jaké míry zapůsobila Fischlerova reforma.
To bylo poměrně brzy po Fischlerově reformě. Proč?
Doba, která uplynula, byla poměrně krátká. Musíme si uvědomit, že nešlo o zcela novou reformu, ale spíše o revizi a doladění Fischlerovy reformy. Ani Fischlerova reforma nedosáhla úplně toho, na co cílila. Byla do značné míry kompromisní a některé státy s ní souhlasily pouze s určitými podmínkami. Například zachování určitých plateb vázaných na produkci nebo odložení některých reformních kroků na pozdější období. Takže již při zavedení Fischlerovy reformy bylo zřejmé, že bude nutná další úprava. Navíc v roce 2008, po rozšíření EU v roce 2004 a následně 2007, výrazně vzrostl počet zemědělců v EU a stávající systém bylo nutné tomuto stavu přizpůsobit a zjednodušit. Navíc Fischlerova reforma reagovala pouze omezeně na globální výzvy, namátkově můžeme uvést vývoj cen zemědělských komodit nebo klimatickou změnu.
O jakou úpravu pravidel SZP se jednalo v tomto případě?
Když jsme si vysvětlovali kroky Fischlerovy reformy, zmiňovali jsme decouplig, tedy odstranění vazby mezi přímými platbami a produkcí. Ale k tomu nedošlo plošně. Například u krav bez tržní produkce mléka, ovcí a koz a podobně tyto vazby zůstaly zachovány i po Fischlerově reformě. Takže reforma dále pokračovala v odstraňování produkčně vázaných plateb, které byly buď zrušeny, nebo převedeny do systému jednotných plateb.
Když se ohlédneme zpět, většina reformních kroků obsahovala vždy i řadu výjimek. Můžeme tomu rozumět tak, že po Fischlerově reformě nedošlo k plnému decouplingu a zabývala se tím reforma následující?
Všechny reformy musely být vždy do určité míry kompromisní. Přestože reformy navrhuje Evropská komise, nemůže je direktivně protlačit, ale musí být schváleny Radou EU, což jsou v tomto případě ministři zemědělství, kteří hájí zájmy svých zemědělců. Členské státy si tak po Fischlerově reformě mohly ponechat právě některé prémie na skot (býci nebo krávy bez tržní produkce mléka), částečná vazba na produkci zůstala i u chovu ovcí a koz. Health Check v trendu decouplingu pokračoval.
Přinesla tato reforma ještě nějaké další změny?
Na základě vyhodnocení dopadů předešlých opatření došlo ještě k řadě úprav. Například bylo zrušeno povinné vyjímání půdy z produkce a uvádění jí do klidu, tzv. set-aside, což zavedla McSharryho reforma, Health Check rovněž rozhodl o postupném navyšování mléčných kvót a jejich následném zrušení. Další částí bylo posílení tzv. modulace, tedy přesunu části prostředků z 1. do 2. pilíře, tedy na nové priority v oblasti rozvoje venkova.
Došlo od této reformní doby do dnešních dnů k dalším podstatným změnám?
Další reformní kroky můžeme dávat vždy do souvislosti s přípravou víceletého finančního rámce. Ona vlastně již Agenda 2000 reagovala na víceletý finanční rámec pro období 2000 až 2006, ale vstoupily do toho již zmíněné revize a úpravy.
Můžeme pro lepší pochopení objasnit ten pojem víceletý finanční rámec?
Víceletý finanční rámec, někdy též nazývaný jako finanční perspektiva, je víceletý plán výdajů Evropské unie. Určuje, kolik peněz může evropský rozpočet použít v jednotlivých rozpočtových kapitolách během období, na nějž je tento plán stanoven. V současné době víceletý finanční rámec stanovuje vždy na sedm let. Proto je zásadní i pro zemědělskou politiku, neboť určuje, kolik peněz bude mít zemědělství po dobu těchto sedmi let. I následující reformy se tak vždy připravovaly na stejné období.
Je pochopitelné, že otázky týkající se financí jsou bedlivě sledovány všemi zainteresovanými stranami. Co se tedy dělo se zemědělskou politikou v obdobích víceletých finančních rámců, které jsme ještě nezmínili?
Po reformě Health Check, která svými pravidly pokryla období do roku 2013, následovalo období víceletého finančního rámce 2014–2020. Úpravu pro toto období tedy přinesla reforma z roku 2013. V ní byl patrný výrazný akcent na životní prostředí. Mezi klíčové prvky této reformy patřilo zavedení tzv. greeningu, tedy ozelenění. V praxi to znamenalo, že část přímých vazeb byla vázána na postupy šetrné k životnímu prostředí. Greening spočíval na třech hlavních opatřeních (povinnostech), a to diverzifikaci plodin (snaha motivovat zemědělce k pěstování více druhů plodin), zachování trvalých travních porostů a povinnost vyčlenit určité procento orné půdy pro ekologické účely, například krajinné prvky. Environmentální cíle se tak stávají touto reformou povinnou součástí 1. pilíře SZP.
Pokud tedy dobře počítám, následující reforma měla cílit na sedmileté období 2021 až 2027, čímž se dostáváme do současnosti. Co bychom řekli o posledním období?
Dnešní SZP funguje až od roku 2023. Důvodem bylo, že nedošlo včas k dohodě o podobě zemědělské politiky na toto období, takže roky 2021 a 2022 (přestože to bylo již období spadající do víceletého finančního rámce 2021–2027) můžeme považovat za jakési přechodné roky, kdy v podstatě platila pravidla předcházejícího období. Současná zemědělská politika vstoupila v platnost až později a pokrývá tudíž kratší období let 2023–2027.
Odlišuje se něčím současná zemědělská politika od těch předešlých?
Samozřejmě, tak jako všechny předchozí reformy, se i ta poslední snažila upravit stávající pravidla na základě analýzy dopadů minulých kroků a při reflektování měnícího se vnějšího prostředí. Musí reflektovat současné dění a stav, takže k určitým změnám došlo. Současná SZP by se dala charakterizovat třemi hlavními rysy: větší ekologickou ambicí, větší flexibilitou pro členské státy a větší orientací přímo na výsledky.
Co to znamená v praxi?
Ta větší ekologická ambice je dána tím, že současná zemědělská politika vznikala v době, kdy byla představena tzv. Zelená dohoda pro Evropu, známá jako Green Deal. Tudíž i SZP byla designována tak, aby byla v souladu s cíli této dohody. V praxi to znamenalo, že byla posílena podmíněnost, tedy dodržování environmentálních standardů a pro první pilíř byla zavedena tzv. ekoschémata, která člen-ské státy musí nabízet. Tato ekoschémata jsou pro zemědělce dobrovolná a podporují například ekologické zemědělství, ochranu půdy nebo welfare zvířat, nicméně určitá část rozpočtu přímých plateb musí být vyhrazena na tato ekoschémata.
Větší flexibilita pro členské státy spočívá v tom, že každý členský stát vypracoval vlastní strategický plán, v němž sám stanovil, jak využije nástroje SZP k dosažení vytýčených cílů. Tyto plány musely být následně schváleny Evropskou komisí. Orientace na výsledky znamená, že se současná SZP snaží přejít od kontroly pravidel k hodnocení výsledků. Státy definují indikátory a cílové hodnoty a každoročně reportují dosažené výsledky. Financování je tak více vázáno na samotnou výkonnost zemědělské politiky. V tomto případě došlo k posílení role států v rámci SZP.
Zemědělské politice bývá mnohdy vyčítáno, že není jednotná a společná, ale zmínil jste, že ani není cílem, aby byla jako přes „kopírák“.
Pokud bychom se ohlédli zpět, hlavním cílem bylo nastavit jednotná pravidla pro zemědělce při obchodování a podobně, aby se zemědělci v některém státě necítili být diskriminováni. Podmínky tak měly být, pokud možno, stejné. Zejména dnes, kdy máme v EU 27 členských států, které jsou rozdílné, není reálné, aby se zemědělství řídilo stejnými pravidly jak třeba na Maltě, tak ve Finsku. A to musí SZP brát v úvahu.
Prošli jsme dlouhý vývoj společné zemědělské politiky a její jednotlivá opatření. Jaké formy podpory tedy nabízí zemědělcům v současném období?
I v současném období zůstávají zachovány přímé platby oddělené od produkce. Jednak je to základní podpora příjmu, která tvoří základ systému přímých plateb a poskytuje zemědělcům stabilní příjem. Vedle toho existují ještě doplňkové podpory příjmu. Sem spadá jednak tzv. redistributivní platba, což je podpora na první hektary zemědělského podniku (to je důležité zejména pro malé a střední podniky). Pak je tu podpora příjmu pro mladé zemědělce, která má být motivací pro mladé zemědělce, aby v oboru zůstali, a také motivovat k častějšímu předávání farem mladým. No a zemědělská politika se částečně vrátila i k platbám vázaným na produkci. Ty jsou umožněny u některých citlivých sektorů, které by jinak mohly mít existenční problémy. Důvodem je, aby vůbec přežily. Další platba je pro oblasti s přírodními či jinými zvláštními omezeními, tedy to, co se dříve nazývalo jako méně příznivé oblasti. Cílem je kompenzovat zvýšené náklady, vzniklé kvůli těmto znevýhodněním.
Chtěl bych ještě připomenout, aby se dopad administrativy snížil pro drobné zemědělce, protože pro ně by bylo administrativně velmi náročné prokazovat oprávněnost na jednotlivé typy plateb, tak všechny tyto platby mohou být nahrazeny jednou platbou pro malé zemědělce.
Dostali jsme se až do současnosti, ale tím náš pořad nekončí. K celkovému shrnutí, výhledu do budoucna, jakož i dalším souvisejícím aspektům SZP a Evropské unie se vrátíme v příštích dílech.
