Další díl z dvanáctidílné série pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) přibližuje instituce EU. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu. Jeho podstatnou část přináší na svých stránkách i týdeník Zemědělec.

Naposledy jsme se zabývali tématem, které nám osvětlilo, jakými pravidly se SZP řídí. Tedy jaká legislativa, ať již evropská nebo národní, ji upravuje. Z toho, co zde zaznělo, asi nemůžeme udělat občas používaný zjednodušený závěr, že nám to „nařizuje Brusel“. Jak to tedy je, kdo všechno se na tvorbě evropské legislativy podílí, a jakým způsobem?

Představy o vzniku evropské legislativy, tedy toho sekundárního práva, jsou opravdu mnohdy zjednodušené a zkreslené. Abychom si přiblížili legislativní proces, je zapotřebí připomenout si úlohu jednotlivých evropských institucí.

Z vlastní zkušenosti vím, že mnoho lidí má pouze mlhavou představu o tom, jaké má Evropská unie instituce a co je jejich posláním. Asi bychom měli začít tím, že nasměrování EU udávají nejvyšší představitelé států, což jsou předsedové vlád nebo prezidenti, kteří se scházejí v rámci tzv. Evropské rady.

Spolufinancováno z prostředků Evropské unie

Vyjádřené názory a stanoviska jsou však názory a stanovisky autorů a nemusí nutně odrážet názory a stanoviska Evropské unie. Evropská unie ani orgán poskytující podporu za ně nenesou odpovědnost.

Neumím si představit, že by předsedové vlád a prezidenti měli v rámci svých agend prostor na to, aby se zabývali detaily, které jsou obsaženy v nařízeních a směrnicích.

To také nedělají. Evropská rada nepřijímá konkrétní legislativu, ale zástupci členských států se musí shodnout na tom, kam se má EU ubírat. V její agendě se opakovaně objevuje zemědělství, zejména ve chvílích, kdy jde o strategické směřování, krizové reakce nebo zásadní reformy. Například při vyjednávání víceletého finančního rámce se lídři musí dohodnout na tom, kolik peněz půjde na zemědělství. Na úrovni Evropské rady se rovněž dojednávala takzvaná Zelená dohoda pro Evropu (Green Deal), což mělo rovněž podstatný vliv na zemědělství. No, a pokud se Evropská rada na žádoucím vývoji dohodne, potom se konkrétní realizací, tedy tvorbou příslušné legislativy, zabývají další instituce, konkrétně Evropská komise, Rada EU a Evropský parlament.

To jsou celkem tři instituce. Nevnáší to do ­legislativního procesu zmatek?

Každá ze jmenovaných institucí má svoji specifickou roli. Evropská komise je instituce, která je zodpovědná za přípravu legislativních návrhů. Komise se skládá z tzv. Generálních ředitelství, což by se dalo přirovnat například k ministerstvům v rámci států. A tato Generální ředitelství, která jsou specializovaná, řídí příslušní komisaři. Zemědělství spadá pod Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova. Již jsme zde zmiňovali reformy, jako byla McSharryho reforma nebo Fischlerova reforma. Tyto reformy nesou jména komisařů, kteří ve svých dobách řídili toto generální ředitelství. Evropská komise však sama o sobě své návrhy nemůže direktivně prosazovat. To, aby se nějaký návrh mohl skutečně promítnout do legislativy, je zapotřebí jeho schválení v Evropském parlamentu a v Radě EU.

Předpokládám, že Evropský parlament pracuje obdobně jako národní parlamenty. Tedy že jednotlivé návrhy projednávají zvolení poslanci a následně o jejich přijetí hlasují.

Ano, tady je to analogické. Evropský parlament má dnes 720 poslanců z 27 členských států a ti se soustřeďují do tzv. politických skupin (podle politické orientace), což připomíná zastoupení politických stran v národních parlamentech. No, a ti hlasováním rozhodují o přijetí nebo odmítnutí návrhů Evropské komise. A i Evropský parlament má specializované výbory, pro zemědělství je to Výbor pro zemědělství a rozvoj venkova. Jenže přijetí návrhu Evropské komise Evropským parlamentem nestačí. Návrh musí být přijat rovněž Radou Evropské unie.

Zmínili jsme zde Evropskou radu. Znamená to, že Rada Evropské unie a Evropská rada nejsou totéž?

Přestože ty názvy jsou obdobné, musíme mezi nimi rozlišovat. Zatímco Evropská rada se skládá z nejvyšších vládních představitelů členských států, potom Rada EU představuje setkání na úrovni ministrů z členských států. Také se neformálně označuje jako Rada ministrů. Rada EU se schází v různých konfiguracích podle toho, jaká problematika se bude projednávat. Takže pokud se sejde v konfiguraci Zemědělství a rybolov, členské státy vysílají na zasedání Rady své ministry zemědělství. No, a ti se pro projednání příslušných legislativních návrhů rovněž musí vyjádřit a návrh schválit nebo neschválit.

Tudíž předložené návrhy musí být schváleny Evropským parlamentem a Radou EU. Co se stane, když jedna instituce návrh schválí a druhá ne?

Pokud by došlo k takové situaci, tak daná legislativa nemůže být schválena. V takovém případě nastává tzv. Dohadovací řízení mezi Parlamentem a Radou za účasti Evropské komise jako prostředníka, které má za cíl najít takový kompromis, který by vedl ke schválení oběma institucemi. Vytvoří se tzv. Dohadovací výbor, ve kterém má Parlament i Rada stejný počet zástupců. Pokud k dohodě dojde, jde návrh k finálnímu schválení, pokud ne, návrh definitivně padá.

Proč se vlastně vyžaduje schválení dvěma institucemi?

Tento postup zavedla Lisabonská smlouva, tedy to, co řadíme k tomu primárnímu právu EU, a definuje jej jako řádný legislativní postup. Vytváří tak vyšší legitimitu přijatých pravidel. Zatímco Rada EU reprezentuje členské státy (ministr má mandát od své vlády a prezentuje tedy pohled vlády daného členského státu), Evropský parlament reprezentuje občany EU, neboť ten je přímo volen občany EU.

Občas slýcháme kritiku nad smysluplností některých nařízení, pochybnosti o tom, zda jejich autoři skutečně detailně rozumí dané problematice. Je tato kritika oprávněná?

Tak o tom bychom mohli asi dlouze diskutovat a určitě by bylo zajímavé zahrnout i pohled těch, jichž se legislativa konkrétně dotýká. Nicméně, aby se eliminovalo, že nějaká evropská legislativa bude založena pouze na jakémsi úřednickém pohledu, jsou návrhy ještě projednávány v tzv. poradních orgánech. Ty jsou dva, tzv. Evropský hospodářský a sociální výbor a Evropský výbor regionů. V těchto orgánech působí lidé z praxe, kteří tedy řešenou problematiku opravdu znají z praktické stránky. Oba tyto výbory k návrhům vypracovávají odborná stanoviska, která sice nejsou právně závazná, ale mohou ostatním institucím přinést nové podněty důležité pro případné modifikace a rozhodování. Je to důležité, aby návrh legislativy měl nějakou odezvu od lidí z praxe.

Určitě je přínosné, že jsme hlavní instituce EU a jejich roli představili. Z popsaného postupu tvorby evropské legislativy vyplývá, že na její finální podobu mají vliv jak členské státy, kdy návrh musí odsouhlasit příslušní ministři, tak svým způsobem i občané EU, kteří rozhodují o složení Evropského parlamentu. Nicméně pojďme si připomenout to, co jsme v minulých pořadech probírali: vývoj SZP od jejích počátků do současnosti, jakou legislativou se řídí i to, kdo je za tvorbu pravidel zodpovědný. Kdybychom si toto vše chtěli krátce shrnout, jak SZP a její mechanismy za dobu její existence hodnotit? Převažovalo by kladné hodnocení, nebo spíše kritika?

Na to je velmi těžké odpovědět. Evropské zemědělství je velmi heterogenní a kdybychom si sem pozvali zemědělce z různých oblastí, jako například z produkčních, horských oblastí, zemědělce ze Středomoří nebo naopak ze severských oblastí Evropy, drobné zemědělce a zemědělce z velkých podniků, plejáda názorů by byla velmi široká a nejednoznačná. Pokud bychom chtěli provést nějakou rekapitulaci, asi bychom to mohli shrnout následovně. SZP se vždy snažila reagovat na aktuální výzvy dané doby.

Ve svých počátcích se proto orientovala na podporu produkce s cílem dosáhnout soběstačnosti a zbavit se závislosti na dovozu potravin. A to se podařilo, dokonce natolik, že se SZP nakonec stala obětí vlastního úspěchu, kdy bylo následně nutné řešit přebytky. McSharryho reforma proto nastartovala přechod od podpory cen k podpoře příjmů. Následně Agenda 2000 reagovala na připravované rozšíření EU a na potřebu strukturálních změn ve venkovském prostoru. Vidíme zde akcent na multifunkční roli zemědělství. Následující Fischlerova reforma dávala zemědělcům vzkaz: budeme platit za chování zemědělců, tedy za dodržování pravidel, nikoliv za výrobu.

A od roku 2013 je evidentní, že podpora příjmů je stále více spojená s environmentálními požadavky. No a v současné době je to orientace spíše na výsledky než na pravidla. Každá z reforem byla svým způsobem kompromisní, aby vyřešila dané problémy. A kompromisní řešení po určité době přestala fungovat a přinesla nové výzvy, na něž bylo třeba reagovat, opět kompromisně. Tudíž zafixování podmínek na dlouhou dobu dopředu asi nelze očekávat. A reakce na vývoj povede obdobným způsobem k dalším změnám pravidel.

Je fungování EU a SZP tedy přínosné?

Každý občan ČR a EU může mít trochu jiný názor a pohled. Je to i z toho důvodu, že pracujeme na jiných pozicích a dotýká se nás to různým způsobem. Osobně si ale myslím, že projekt EU je velmi výhodný pro všechny začleněné státy. Jednak si musíme uvědomit, že evropská integrace, i když je svým způsobem specifická, rozhodně není jediná v globálním prostředí. Jednotlivé státy totiž spojuje snaha vytvořit blok, který obstojí v silném konkurenčním prostředí. A pro země, jako je ČR, je členství v takovém spolku důležité.

V rámci našeho pořadu jsme se snažili přiblížit vývoj SZP usměrňující podmínky pro zemědělskou činnost v Evropské unii. Naším cílem bylo objasnit důvody jednotlivých kroků činěných v čase a porozumět filozofii zemědělské politiky. Platí to nejen pro námi diskutovanou problematiku, ale obecně. Chceme-li porozumět současným problémům, nejde to, aniž bychom měli povědomí o tom, za jakých okolností a za jakých podmínek současný stav vznikal. No a téma tohoto pořadu, které se věnovalo roli institucí EU při tvorbě evropské legislativy, chtělo po­ukázat i na tu skutečnost, že skutečně nejsme hozeni napospas direktivnímu bruselskému aparátu, ale že to, jak evropská legislativa vypadá, je v rukou členských států, které ji schvalují prostřednictvím Rady, a i nás občanů EU, kteří rozhodujeme o složení Evropského parlamentu. Takže my všichni jako občané EU se rozhodně nemůžeme zříci odpovědnosti za to, jak bude zemědělská politika, ale i Evropská unie v budoucnu vypadat.*